Dự thảo và Luật Lâm nghiệp chưa thống nhất

Trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, đất rừng và rừng chịu sự điều chỉnh của 2 luật. Cụ thể, Luật Đất đai 2013 điều chỉnh các quan hệ liên quan đến đất rừng. Trong khi đó, rừng với tư cách là tài nguyên, tài sản trên đất lại chịu sự điều chỉnh của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 và nay là Luật Lâm nghiệp 2017.

Mặc dù, đất rừng và rừng có mối quan hệ mật thiết với nhau, rừng là tài nguyên, tài sản gắn liền với đất lâm nghiệp nhưng bị phân tách và được điều chỉnh bằng 2 luật khác khau, giao cho 2 ngành khác nhau chịu trách nhiệm quản lý nên đã gặp khó khăn trong quá trình tổ chức triển khai trên thực tế do có sự bất cập, thậm chí mâu thuẫn trong một số quy định của 2 luật.

Mặt khác, ngoài việc kế thừa Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 thì Luật Lâm nghiệp (được Quốc hội thông qua vào tháng 11/2017) đã bổ sung một số quy định mới phù hợp với bối cảnh của đất nước. Cụ thể là việc đẩy nhanh quá trình xã hội hóa nghề rừng, thực hiện chủ trương đóng cửa rừng tự nhiên, cải cách thủ tục hành chính, phân cấp quản lý rừng…

Dự thảo hiện nay dù đã có những tiếp thu quan trọng nhằm đảm bảo hài hòa giữa 2 hệ thống pháp luật, nhưng vẫn còn một số điểm cần được nghiên cứu, tiếp thu bổ sung đầy đủ để tránh chồng chéo, thống nhất khi Luật Đất đai được ban hành.

Ông Quàng Văn Hương, Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội, cho biết, tại Điểm c Khoản 1 và Khoản 3 về đất lâm nghiệp của Dự thảo không thống nhất với Luật Lâm nghiệp.

Cụ thể, Dự thảo xác định đất lâm nghiệp là đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng (không bao gồm các diện tích núi đá, thảm thực vật đang được phục hồi, đất đồi núi chưa thành rừng).

Trong khi, Luật Lâm nghiệp coi “đất lâm nghiệp” gồm cả diện tích đất chưa có rừng (diện tích núi đá, thảm thực vật đang được phục hồi, đất đồi núi chưa thành rừng) được quy hoạch thành rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất.

“Sự khác biệt trong quy định về “đất lâm nghiệp” giữa ngành TN&MT và ngành Nông nghiệp đã dẫn tới sự sai lệch đáng kể về số liệu thống kê giữa 2 ngành. Điều này gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện.

Tôi nghĩ, chúng ta cần làm rõ về bất cập giữa Luật Lâm nghiệp và Dự thảo xem quy định của luật nào đúng trong thực tế hơn. Trên cơ sở đó sẽ kiến nghị sửa luật kia cho tương ứng, hoặc áp dụng theo Điều 4 của Dự thảo”, ông Hương góp ý.

Đồng quan điểm, TS Ngô Văn Hồng (Trung tâm Nghiên cứu Quản trị Tài nguyên Vùng cao - CEGORN) cho rằng, tại Điều 10 của Dự thảo quy định phân loại đất theo mục đích sử dụng, trong đó có đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng thuộc lâm nghiệp nhưng không đưa ra khái niệm về 3 loại đất rừng này.

Theo TS Ngô Văn Hồng, việc không quy định rõ về khái niệm đất rừng trong Dự thảo mà được điều chỉnh bằng văn bản dưới luật (Phụ lục 01 của Thông tư 28/2014/TT-BTNMT, Thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT…) nên hiệu lực pháp lý không cao, thậm chí có cách hiểu khác nhau về đất rừng.

“Điều này dẫn đến có 2 sự bất cập cơ bản trên thực tế là sự chênh lệch về diện tích đất rừng lâm nghiệp trong quy hoạch đất đai và quy hoạch rừng và cả trong thống kê và chênh lệch về diện tích rừng trồng giữa số liệu thống kê của 2 ngành (TN&MT và Nông nghiệp) ở tất cả các cấp quản lý”, TS Ngô Văn Hồng cho biết.

TS Ngô Văn Hồng dẫn ví dụ, hàng năm Bộ TN&MT công bố hiện trạng sử dụng đất hàng năm. Trong đó, có diện tích đất rừng theo hướng dẫn của Thông tư 28/2014/TT-BTNMT. Còn Bộ NN&PTNT công bố diện tích 3 loại rừng dựa theo Thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT và diện tích rừng theo Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT.

Sự khác nhau này dẫn đến số liệu chưa thống nhất giữa 2 ngành, đặc biệt là diện tích đất chưa có rừng được sử dụng vào mục đích lâm nghiệp. Theo TS Hồng, ở tất cả các tỉnh được tham vấn đều tồn tại vấn đề chênh lệch số liệu thống kê, số liệu hiện trạng.

Ví dụ, ở tỉnh Hòa Bình thống kê diện tích đất quy hoạch cho lâm nghiệp chênh với diện tích đất lâm nghiệp theo thống kê đất đai năm 2016 là 43.758 ha. Số liệu báo cáo với Quốc hội về diện tích rừng trồng giữa các bộ cũng có sự khác nhau.

Nhiều vấn đề phát sinh

Bên cạnh đó, theo TS Ngô Văn Hồng, ngành TN&MT chỉ coi diện tích đất có rừng (gồm rừng tự nhiên và rừng trồng) và rừng mới trồng là đất lâm nghiệp. Các diện tích khác như đồi núi, núi đá chưa thành rừng, hoặc diện tích được khoanh nuôi phục hồi chưa đạt tiêu chí thành rừng không được coi là đất lâm nghiệp, mà coi là đất khác chưa sử dụng.

Trong khi đó, ngành Nông nghiệp coi đất lâm nghiệp gồm cả đất chưa có rừng mà được quy hoạch cho 3 loại rừng bao cả diện tích có rừng (rừng tự nhiên, rừng trồng đạt tiêu chí thành rừng) và các diện tích đất chưa có rừng (gồm cả diện tích núi đá, thảm thực vật đang được phục hồi, đất đồi núi chưa thành rừng) được coi là quy hoạch thành đất rừng đặc dụng, phòng hộ và sản xuất.

TS Ngô Văn Hồng cho rằng, điều này sẽ dẫn tới có 5 vấn đề phát sinh. Thứ nhất là việc nếu chỉ coi đất lâm nghiệp theo quy định của ngành TN&MT thì diện tích đất có rừng luôn bị giới hạn, chặn lại, không thể phát triển rừng, đặc biệt là diện tích để phục hồi rừng bảo vệ đa dạng sinh học ở vùng rừng phòng hộ và đặc dụng.

Thứ hai, trong mọi khu rừng trên thực tế, khu nào cũng có các diện tích đất chưa có rừng ở bên trong (do tự nhiên như diện tích núi đá, hoặc do bị xâm lấn, đốt nương làm rẫy làm mất rừng). Nếu coi diện tích đất chưa có rừng này là đất chưa sử dụng hay đất khác thì việc quản lý cực kỳ khó khăn, dẫn đến đan xen và chồng chéo về chủ quyền sử dụng đất.

Thứ ba, nhiều trường hợp đất có rừng tự nhiên, khi giao là rừng nhưng nay bị người dân chặt phá, xâm lấn, đốt rừng hoặc do cháy rừng mà không còn rừng, theo ngành TN&MT thì được thống kê là đất chưa sử dụng.

Việc này sẽ dẫn đến hậu quả là có rất nhiều diện tích đất bị chuyển đổi từ đất rừng thành đất khác, có nguy cơ dẫn đến gia tăng đốt phá rừng, chuyển đổi đất có rừng sang đất khác.

Thứ tư, việc quản lý rừng (đặc biệt là rừng đặc dụng và phòng hộ) sẽ rất khó khăn nếu có nhiều loại đất xen kẽ trong cùng một khu vực. Và cuối cùng là việc các diện tích sông suối nhỏ, lán trại, công trình bảo vệ rừng (như chòi canh lửa, đường băng cản lửa…) trong rừng có được coi là đất lâm nghiệp hay không?

Thực tế các diện tích này thuộc hệ sinh thái rừng theo khái niệm về rừng của pháp luật lâm nghiệp, cần được coi là đất lâm nghiệp để dễ quản lý và đảm bảo tính đa dạng, toàn vẹn của hệ sinh thái rừng.